政府工作报告计划连续几年发行超长期特别国债，今年先发行1万亿元。超长期特别国债到底是做什么用的，需要先了解特殊再融资债券。实际上，特殊再融资债券和超长期特别国债，都是着眼于在化解地方隐性债务时，保持地方政府持续进行重点项目投资的能力。超长期特别国债不仅有利于化解城投债风险，还有利于恢复投资者信心。
一、政府工作报告计划连续几年发行超长期特别国债，今年先发行1万亿元。
3月5日的北京日报报道称，人大会正在审议的政府工作报告中透露，今年积极的财政政策要适度加力、提质增效。拟安排地方政府专项债券3.9万亿元、比上年增加1000亿元。
报告还特别提到，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。
什么是超长期限国债？一般的国债分为6月期、1年期、3年期、5年期和10年期。超长期限国债是指期限在15年及以上的国债品种。财政部国库司在《2019年地方政府债券发行任务顺利完成》一文中提到，在保持3-10年中长期债券为主要品种的基础上，15年、20年、30年期等超长期限品种发行进一步增加。
动用超长期限国债这个债务工具，其实从上到下，早在安排、盘算。因而并不意外。
2023年10月24日，财政部就根据政治局常委会会议的部署，决定增发1万亿元特别国债。按照财政部的解释，增发特别国债的主要目的，是落实，支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力的项目建设，是补短板、强弱项、惠民生的重要安排。
根据财政部的安排，增发的国债资金初步考虑在2023年安排使用5000亿元，结转2024年使用5000亿元。
此次增发的1万亿国债全部通过转移支付方式安排给地方使用，全部列为中央财政赤字，还本付息由中央承担，不增加地方偿还负担。
发改委还要求各地抓紧组织开展项目筛选审核，尽快选定项目并下达项目清单和安排金额。
自此之后，不少地方政府在会议和公开文件中，均频繁提到“超长期特别国债”。据骑牛研究所不完全统计，目前已经有26个地方政府披露有关超长期特别国债的相关信息，比如河北、河南、江西、宁夏、内蒙、湖南、山东和天津。
根据界面新闻报道，河北省衡水市枣强县、张家口市察北区相继召开超长期特别国债项目谋划储备调度会议，两次会议都提到，积极对接省市，准确掌握政策资金动向和时间节点，做到应报尽报，争取最大支持，确保更多项目纳入超长期国债资金“盘子”。
此外，1月15日，河南省商丘市召开全市经济运行和重大项目调度会，会议指出，抓好项目谋划，紧盯地方政府专项债、超长期特别国债、中央预算内投资等资金投放领域。
从政府债务筹集和使用的常识来说，我们平时了解比较多的一般国债、地方债，都是用于国家和地方的重点基础设施建设、重点经济项目投资、重点民生工程、灾后复建重建的。去年四季度开始，从上到下屡屡提及的超长期特别国债，也是用于上述用途的，这到底怎么回事？
二、超长期特别国债到底是做什么用的，需要先了解特殊再融资债券。
2023年10月11日，《上海证券报》报道称，截至10月10日，全国已有内蒙古、天津、辽宁、重庆、云南、广西、青海、吉林等8个省份公告发行特殊再融资债券，已公告发行的特殊再融资债券总额为4022亿元。这批债券将在10月9日至17日间相继公开招标发行。其用途为“偿还存量债务”，即帮助化解地方政府法定债务之外的隐性债务风险，也就是我们常说的地方投融资平台债务。
本轮着眼于重点化债省份。从当前已经公布的发行计划来看，本轮最终的落地额度大概率在1.5万亿元附近。
8地集中发行特殊再融资债券，意味着2023年7月底政治局会议提出的一揽子化债计划，已经进入到实质性落地实施阶段。用期限长、利率低的特殊再融资债来置换投融资平台的来自各种融资渠道的高利息短周期的隐性债务后，地方整体债务结构会得到优化，债务风险相应缓释，有利于改善地方整体的再融资环境。因此，大多数人认为，这将对信用债和地方经济带来更为直接的利好。
“特殊再融资债券”属于应急流动性金融工具（SPV） ，中央财政发行特殊再融资债券用于置换地方政府投融资平台的存量隐性债务，在技术上应该是可行的，当然也是化解隐性债务众多工具中最简单直接的一个工具。
国证大数据根据各地投融资平台公司财报评估的数据，截止2023年6月底，全国三千多家投融资平台有息债务余额超过70万亿元，而这70万亿的地方政府隐性债务，借款利率又远超国债利率和央行的政策利率。因此，1.5万亿的“特殊再融资债券”，对于化解地方政府隐性债务而言，无异于杯水车薪，因为这部分债务每年的利息支出，就超过了2万亿元。
所以财政部在2023年9月份安排完“特殊再融资债券”的额度之后，又在2023年10月份决定增发1万亿元特别国债。
但这一万亿特别国债与普通国债由国家发改委和财政部安排使用不同，全部通过转移支付方式安排给地方使用，全部列为中央财政赤字，还本付息都由中央承担。
三、实际上，特殊再融资债券和超长期特别国债，都是着眼于在化解地方隐性债务时，保持地方政府持续进行重点项目投资的能力。
就如同地方投融资平台的债务我们从来不统计在地方政府债务之中，以降低对外公布的政府杠杆率，但其筹措的资金的使用权和最后的偿还，却由政府承担一样。实际上，按照中央与地方划分的财权与事权，中央破例将超长期特别国债以“用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设项目“的名义，转移支付给地方使用，实际上就减少了”额度不仅未减少、2024年还计划增加1000亿元“的地方债的使用用途。
这节约出来的万亿地方债用来干嘛？绕这么个弯子，就是上面看到了贵州、天津等一些地方隐性地方债已经预期爆雷所蕴藏的风险，但又不能公开表示地方隐性债务可以由中央财政兜底，在情急之下的特殊安排。
2023年12月份，我国国债和地方政府债券余额为69.79万亿元，与126万亿的GDP对比，宏观杠杆率为55.4%，看上去比发展中国家69%的政府杠杆率风险警戒线尚有继续加杠杆的空间，与2023年发达国家平均81%的政府杠杆率对比，加杠杆的空间更大。
但如果我们与其他国家的统计口径一样，加入统计在企事业单位名下的地方政府隐性债务，我们的政府全口径债务余额估计达到了140万亿元，政府杠杆率就超过了111.1%。
由于30多年来，我们持续利用“增加债务、超前投资“来推动经济增长，2023年，我们包括政府、企业、家庭的宏观杠杆率已经接近300%。远超发达国家的水平，为发展中国家平均水平的2倍左右。
极高的杠杆率在推动经济增长时，一方面积累了债务风险，另一方面需要更多的收入去偿还债务利息，导致新增的债务越来越多地陷入用于借新还旧的危险循环，能够真正用于投资的钱也就越来越少。
2023年，我们的社会融资存量比上一年增长了9.8%，政府债券余额增长了15.9%，但全国的固定资产投资，仅增长了2.8%。
政府工作报告中安排新增地方政府债券1000亿元，超长期特别国债1万亿元，我们把他们放在政府债务中通盘考虑，实际上是在努力化解地方隐性债务的同时，增加了政府项目的投资能力。
四、超长期特别国债不仅有利于化解城投债风险，还有利于恢复投资者信心。
毫无疑问，今年积极的财政措施，除了政府工作报告中这1万亿超长期特别国债、增加1千亿地方债之外，普通国债和特殊再融资的额度，肯定也会依据经济复苏情况酌情安排增加额度。中央加杠杆、地方稳杠杆的政策逻辑，应该就是隐性债务逐步显性化，以达到稳投资的同时化解地方债风险。这样积极的财政政策安排的意义体现在：
第一、应对地方政府土地财政承压、隐性债偿还能力减弱的现实，通过增加中央财政债务来支撑地方基建需求。
在政策意图上，发行超长期特别国债有替代专项债、隐性债，中央加杠杆的长期趋势。考虑到各地专项债、城投债对应项目收益低、满足专项债收益要求的申报项目紧缺、地方土地财政持续承压，超长期特别国债或可成为在未来替代专项债的手段之一。 若超长期特别国债年内落地并体现一定实物工作量，将为今年基建需求带来支撑。
第二、有利于化解地方政府债务的不平衡，及时化解城投债风险。
相较于普通国债，超长期国债能够缓解中短期的偿债压力，以时间换空间来解决经济发展和地方债务的不平衡。另外，超长期国债在项目审批和发行使用上更加灵活，也有利于经济发展失速、财政收入困难、债务负担沉重地区化解地方债风险。
第三、有利于恢复投资者信心。
前两年，由于越来越多的城投债出险，投资者持有的到期城投债或者地方政府投融资平台的借款无法收回，承建地方政府投资项目的企业，无法收到合同付款，以至于出现“以刑事化债“的奇闻。这不仅影响了地方投资环境，也令债券市场受到较大打击，并波及整个证券市场。
如果超长期国债和特殊再融资债券的额度能够覆盖出险的地方债，这对投资者而言无异于极大的利好，有利于恢复投资者的信心，复苏债券市场的购买力。
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